Défendre notre pays contre ses ennemis, intérieurs comme extérieurs, a toujours été et sera toujours la priorité absolue du gouvernement américain. Pour mener à bien cette mission, le gouvernement a besoin d’une stratégie nationale claire et cohérente.

Selon la section 603 de la loi Goldwater-Nichols portant sur la réorganisation du département de la Défense, le président se voit dans l’obligation de soumettre chaque année au Congrès et aux Américains une « stratégie de sécurité nationale » (NSS) [1]. Cette stratégie a pour objectif de décrire et d’examiner dans le détail la politique étrangère, les responsabilités internationales et les capacités de défense des États-Unis. À ce jour, 14 documents de ce type ont été publiés, plus ou moins cohérents, longs ou utiles. Le dernier en date a été publié le 27 mai 2010 par l’administration Obama.

Lorsqu’on analyse la stratégie de sécurité nationale du président Barack Obama, il ne faut pas oublier que, de la chute du mur de Berlin en 1989 à celle des tours du World Trade Center en 2001, et même jusqu’à aujourd’hui, au moment où les États-Unis mettent un terme à leur rôle de combat en Irak et renforcent leur engagement militaire, diplomatique et économique en Afghanistan, les États-Unis n’ont pas réussi à élaborer de stratégie de sécurité nationale cohérente suscitant l’adhésion des Américains et de nos alliés. Cette situation diffère considérablement de celle de la Guerre froide, à l’époque où notre pays avait une stratégie claire d’endiguement et de dissuasion de l’expansion du communisme soviétique, bénéficiant d’un large soutien.

Les différentes écoles de pensée de la sécurité nationale

Au moment où l’administration Obama est entrée en fonction, on pouvait distinguer plusieurs écoles de pensée à l’intérieur et à l’extérieur de l’administration, chacune proposant une orientation différente pour les États-Unis. En bref, ces choix proposent respectivement : de renforcer l’hégémonie américaine en ayant recours à des actions militaires préventives si nécessaires ; d’œuvrer à la stabilité du monde en utilisant la supériorité militaire américaine avant tout comme un instrument de dissuasion et d’endiguement ; de favoriser un système international plus coopératif, mieux réglementé et soutenu par une puissance américaine véritablement prête à agir de concert avec nos amis et alliés.

La première de ces visions a été défendue avec force par l’administration Bush et ses appuis néoconservateurs, notamment par le secrétaire adjoint à la défense Paul Wolfowitz. Ils soutiennent que les plus sérieuses menaces à la sécurité américaine proviennent de la combinaison entre le terrorisme, les États-voyous et les armes de destruction massive (AMD). Pour plusieurs raisons, la tentation d’utiliser ces armes contre les Américains serait grande. Une de ces raisons est, par nature, la difficulté à clairement identifier et punir les auteurs des attentats. Pour les tenants de cette conception, les États-Unis ne seraient pas en mesure de convaincre les autres à ne pas développer des ADM et auraient peu de chance de parvenir à réunir une coalition pour traiter cette menace. Les États-Unis devraient donc à la fois avoir la possibilité et la volonté d’utiliser la force, si nécessaire de façon préventive, contre ces États et ces groupes qui représentent les menaces les plus sérieuses pour la sécurité des États-Unis et le mode de vie américain. Qui plus est, les États-Unis devraient être prêts à agir seuls, libres de toute alliance ou de l’approbation des Nations unies. À plus long terme, les États-Unis devraient contrer leurs adversaires potentiels en maintenant leur écrasante supériorité militaire et en garantissant la diffusion de la démocratie libérale à travers le monde et plus particulièrement dans le Grand Moyen-Orient, si besoin est par la force des armes [2]. La première mise à l’épreuve de cette politique a été l’invasion et l’occupation de l’Irak de 2003 à nos jours.

La seconde école de pensée est généralement associée à ceux que l’on nomme communément les « modérés » ou réalistes, soit des conservateurs républicains modérés – comme ceux qui ont travaillé pour le président Bush père – et les progressistes les plus modérés au sein du Parti démocrate. Cette approche considère également que le terrorisme, les États-voyous et les armes de destruction massive représentent les menaces les plus sérieuses pour la sécurité des États-Unis et le mode de vie américain, mais les réalistes estiment que ces menaces ne peuvent être gérées efficacement sur tous les fronts et à tout moment par le recours unilatéral à la force militaire américaine. La meilleure façon, si ce n’est la seule, de contenir et, à terme, de faire échouer ces menaces est de recourir à une combinaison de soft et de hard power de manière intégrée et avec un appui de la communauté internationale. Bien que les États-Unis puissent à eux seuls infliger une défaite militaire à quasiment tout État dans le monde, ils n’ont ni les capacités de transformer leur victoire militaire en une paix stable, ni de mettre un terme à ces menaces, sans passer par la coopération internationale. Pour obtenir ce soutien international, les États-Unis doivent prendre en compte les positions des autres pays et faire des efforts considérables pour contenir et dissuader ces menaces avant d’effectivement envisager d’employer la force militaire. C’est pourquoi les tenants de cette conception – comme Bent Scowcroft, le conseiller pour la sécurité nationale du président Bush père ont vivement recommandé au président George W. Bush de ne pas mener de guerre préventive contre l’Irak.

Le troisième courant est porté par des individus d’obédience libérale, dont la plupart se disent démocrates. Ce groupe comprend notamment des progressistes de renom, comme la sénatrice démocrate de Californie Barbara Boxer, le sénateur démocrate de l’Oregon Ron Wyden et feu Ted Kennedy, ancien sénateur démocrate du Massachussets. Les tenants de cette politique signalent que, si les États-Unis et le mode de vie américain sont effectivement menacés à court terme par les terroristes, des États-voyous et des armes de destruction massive, ils sont aussi menacés par les effets à plus long terme de la pauvreté mondiale, du changement climatique, des États faibles et défaillants, la poussée anarchique et l’isolement croissant des États-Unis par rapport aux pays partageant leurs valeurs (like-minded). Les tenants de cette vision soulignent que faire du recours à la force l’élément central de la sécurité nationale – que ce soit par une guerre préventive ou une politique de dissuasion de type hégémonique – n’est pas suffisant pour gérer ces menaces de court ou long terme. Les États-Unis doivent par conséquent accorder moins de crédit à la force militaire, ou hard power, pour mettre davantage l’accent sur le soft power, soit la coopération diplomatique et économique. Les États-Unis doivent rester une puissance militaire forte, mais ils doivent aussi pouvoir rassembler des coalitions internationales pour résoudre les grands problèmes internationaux, construire un ordre mondial et diriger ces coalitions par l’exemple.

Les idées clés de la stratégie de sécurité nationale d’Obama

Une analyse de la première NSS de l’administration Obama, publiée le 27 mai 2010, soit environ un an après la date attendue, révèle que cette NSS a choisi de combiner les deuxième et troisième approches, pour rejeter explicitement l’approche de l’administration Bush préconisant la guerre préventive sans soutien international et l’imposition de la démocratie par la force. La stratégie de Bush a non seulement été un échec, elle nous a en vérité rendus plus vulnérables en donnant des arguments aux partisans d’Al-Qaïda ; en portant atteinte à l’image des États-Unis, y compris auprès de nos alliés ; en affaiblissant nos armées ; et en nous amenant au bord de la banqueroute.

La NSS d’Obama souligne que les intérêts nationaux des États-Unis sont de quatre ordres [3] : la sécurité, la prospérité, les valeurs et l’ordre international. Elle soutient que ces intérêts sont inextricablement liés, et s’emploie ensuite à détailler les moyens de les promouvoir.

La sécurité peut être assurée de six façons différentes : par le renforcement de la sécurité et de la résistance intérieures ; par la déstabilisation, le démantèlement et la défaite d’Al-Qaïda, et de ses groupes extrémistes violents affiliés de par le monde ; en renversant le processus de prolifération des armes nucléaires et biologiques ; en agissant pour la paix et la sécurité au Grand Moyen-Orient ; en investissant dans des partenaires forts et fiables ; enfin, en sécurisant le cyberespace.

La prospérité intérieure des États-Unis dépend de plusieurs facteurs : la consolidation de l’éducation et du capital humain ; le développement de la science, de la technologie et de l’innovation ; une croissance économique durable ; la promotion du développement durable ; et une dépense réfléchie des dollars des contribuables, en apprenant à vivre selon nos moyens.

Enfin, l’administration envisage de promouvoir ses valeurs de trois façons : par la prise d’initiative, en montrant l’exemple ; en promouvant la démocratie et les droits de l’homme à l’étranger ; en agissant pour plus de dignité et en s’assurant qu’aux États-Unis comme ailleurs, les besoins élémentaires soient satisfaits.

L’ordre international est possible si les États-Unis obtiennent le soutien de puissants alliés. Pour cela, nous devons d’abord développer notre coopération avec les autres centres d’influence du XXI^e siècle, y compris la Chine, l’Inde et la Russie et avec des pays de plus en plus importants, comme le Brésil, l’Arabie Saoudite, l’Indonésie ; deuxièmement, nous devons consolider les institutions et la coopération internationales ; nous devons enfin maintenir une large coopération sur les défis mondiaux de premier ordre.

La stratégie de sécurité nationale d’Obama détaille ensuite quatre autres points décisifs. Premièrement, les armes de destruction massive et, plus particulièrement, « le danger que représentent les extrémistes violents cherchant à acquérir des armes nucléaires, ainsi que leur prolifération par de nouveaux États [4] » sont la plus grande menace pour le peuple américain.

Deuxièmement, la NSS d’Obama reconnaît la nécessité d’une approche intégrée pour gérer les menaces posées à notre sécurité. Dans son introduction, le président Obama note que nos « forces armées seront toujours une pierre angulaire de notre sécurité, mais elles ne peuvent se suffire à elles-mêmes. Notre sécurité dépend aussi de diplomates capables d’agir aux quatre coins du monde, dans des grandes capitales comme dans des avant-postes dangereux ; d’experts du développement qui puissent consolider la gouvernance et déjouer des complots, renforcer les systèmes judiciaires, et travailler sans heurts avec d’autres pays [5] ».

Troisièmement, cette stratégie rejette explicitement certaines des tactiques de l’ère Bush qui, selon elle, ont porté gravement atteinte à la crédibilité internationale des États-Unis et déclare que la « façon la plus efficace pour les États-Unis d’Amérique de promouvoir nos valeurs, c’est de les incarner ». Cependant, les États-Unis « ne chercheront pas à imposer ces valeurs par la force. En revanche, nous œuvrons à un renforcement des normes internationales en faveur des droits de l’homme … [6] ».

Enfin, cette stratégie épouse la cause de l’engagement international et – bien que critique face aux performances de certaines institutions internationales – demande à ce que les États-Unis contribuent à la consolidation des organisations internationales et stimulent « une action collective qui puisse servir les intérêts communs, tels que la lutte contre l’extrémisme violent… » Cette stratégie souligne que la puissance, « dans un monde interdépendant, n’est plus un jeu à somme nulle [7] ».

La redéfinition de la puissance américaine

Comme on pouvait s’y attendre, cette stratégie de sécurité nationale a été l’objet à la fois d’éloges et de critiques à travers le spectre politique américain et autour du monde. Les tenants de cette stratégie en ont fait un éloge pour plusieurs raisons.

Cette stratégie reconnaît d’abord les limites de la puissance américaine en affirmant que, pour réussir, nous devons accepter le monde tel qu’il est et être conscients qu’une expansion excessive de la puissance américaine aura des conséquences néfastes pour les États-Unis et leurs alliés [8].

Ensuite, cette stratégie favorise une approche internationale de la sécurité et reconnaît la nécessité d’un appui international, tout en admettant que nous devons rester lucides sur la force et les faiblesses d’institutions créées pour gérer les défis d’un autre temps. Cette stratégie favorise le dialogue et l’engagement, et non l’isolationnisme et l’unilatéralisme. Qui plus est, « cette stratégie renonce à la conception essentiellement militaire qui sous-tendait la “guerre contre le terrorisme”, et confère un rôle plus significatif aux services de renseignement ». Selon les tenants de cette stratégie, la place centrale faite à la sécurité intérieure et la faible importance accordée aux « conceptions classiques de la puissance » est un pas en avant pour la politique étrangère des États-Unis [9].

Obama a aussi supprimé « les termes religieux comme “extrémisme islamique” », choisissant plutôt de souligner que « les États-Unis ne perçoivent pas les nations musulmanes à travers le prisme du terrorisme [10] ».

Cette stratégie soutient avec force la nécessité d’employer tous les instruments de la puissance américaine de manière intégrée, pour en faire le nouveau visage de la politique de sécurité des États-Unis. D’où l’importance d’une économie intérieure forte pour la sécurité nationale des États-Unis et d’une intégration plus poussée de la sécurité nationale américaine et de la sécurité intérieure (homeland security) [11].

Ainsi, la NSS d’Obama reconnaît « les menaces du XXI^e siècle telles que le changement climatique, la cybersécurité et les États faibles ou défaillants, comme des défis de plus en plus importants pour les décideurs politiques.

Enfin, cette stratégie défend la nécessité d’alliances fortes dans un monde interconnecté et adopte une approche sensée face aux puissances émergentes et renaissantes. Elle préconise en effet une coopération « reposant sur des intérêts communs et le respect mutuel [12]. »

Les limites de la NSS vues parles conservateurs

Cependant, comme on pouvait s’y attendre, la stratégie de sécurité nationale d’Obama a essuyé plusieurs critiques, notamment des conservateurs.

Le think tank conservateur American Enterprise Institute (AEI) reproche à la NSS de compartimenter le commerce en le distinguant des objectifs de politique étrangère, plutôt que de l’intégrer dans une stratégie globale. L’AEI indique par ailleurs que, bien que la NSS fasse de la restriction budgétaire un impératif pour la stabilité du pays, l’administration Obama continue de favoriser l’intervention renforcée de l’État dans les infrastructures, l’éducation et des programmes de santé qui viennent gonfler un déficit budgétaire déjà explosif [13].

Cette stratégie ne donne pas la priorité à l’engagement des États-Unis sur la scène internationale. C’est ce que soutient Stephen Walt, professeur à Harvard et analyste de la politique étrangère : selon lui, si cette stratégie met en garde contre les risques d’un engagement excessif, elle ne précise pas dans quelle zones du monde les États-Unis devraient réduire leur engagement pour que d’autres pays puissent prendre le relais. De plus, ce rapport encourage « l’internationalisme libéral américain » tout en continuant à préconiser la mentalité de Bush du « vous êtes avec nous ou contre nous » face aux États belliqueux [14]. Ainsi, les actions de l’administration n’ont jusqu’à présent pas reflété les objectifs de sa stratégie. Michael Brenner du Center for Transatlantic Relations de la Johns Hopkins University souligne que la NSS de l’administration Obama a beau proclamer l’engagement et la transparence, la liste des États qu’elle continue d’isoler du système international n’en devient pas moins de plus en plus longue [15].

Certaines critiques soutiennent par ailleurs que ce document est trop axé sur la politique intérieure et insiste sur la réduction du déficit et la croissance économique sans parvenir à exprimer distinctement une vision claire du monde qui dépasse la seule critique des principes de l’administration Bush. L’éditorialiste de Daily Politics, Walter Shapiro, note qu’après avoir dû contrer les excès insouciants de l’administration Bush en Irak et son approbation de la torture, on peut comprendre qu’Obama désavoue encore et toujours ce passé tout en jetant des coups d’œil furtifs dans le rétroviseur [16].

Un autre think tank conservateur, the Heritage Foundation, soutient que, tandis que la NSS d’Obama insiste sur la réorientation vers le soft power, par opposition au hard power ; cette NSS ne parvient pas à admettre que le soft power (comme la diplomatie) ne peut se substituer au hard power [17]. Cependant, la décision de l’administration Obama d’augmenter de façon spectaculaire le nombre des troupes et des civils en Afghanistan suggère que cette administration essaie de trouver un équilibre viable entre les deux plutôt que de substituer complètement le soft power au hard power.

La difficulté de rééquilibrer défense et diplomatie

Si la place centrale accordée à la responsabilité fiscale est un changement bienvenu, la NSS – comme la Quadrennial Defense Review(QDR) – donne cependant l’impression d’être une stratégie fourre-tout lorsqu’elle aborde les questions de défense. La NSS en appelle à une gestion responsable du budget fédéral et indique qu’« un budget responsable implique de faire des choix difficiles pour vivre selon nos moyens », mais sans aborder le problème spécifique de la pression croissante exercée par le budget de la défense – qui continue de croître en termes réels sous l’administration Obama – sur la santé de notre économie ; ni d’ailleurs la définition d’un ordre de priorité des intérêts et capacités de la sécurité nationale, qui sera nécessaire si les dépenses de la défense venaient à êtreréduites. Cette stratégie propose à la place de « continuer à rééquilibrer nos capacités militaires afin d’exceller dans le contre-terrorisme, la contre-insurrection, les opérations de stabilisation et de faire face aux menaces de plus en plus sophistiquées, tout en nous assurant que notre puissance est prête à agir sur l’ensemble du spectre des opérations militaires [18] ». Mais cela ne ressemble pas à un rééquilibrage. Le secrétaire à la défense Robert Gates a récemment déclaré, dans un article du Foreign Affairs, qu’« une fois que les États-Unis auront mené à bien leurs opérations militaires en Irak et en Afghanistan, ils n’entreprendront plus ce genre d’opérations à l’avenir ». Cette réflexion semble davantage dessiner une « grande stratégie » que la NSS ou la QDR – document que Gates lui-même a rédigé, d’après les orientations du National Security Council de l’administration Obama [19].

La NSS ne parvient pas davantage à faire le lien entre l’accent qu’elle met sur le concept « défense-diplomatie-développement » et son insistance sur une dépense plus réfléchie de l’argent des contribuables. Ceux qui font cette remarque soulignent que la NSS aurait été l’occasion idéale d’exiger un budget unique pour la sécurité nationale, qui aurait facilité la définition et l’obtention de compromis fiscalement responsables entre le département de la Défense, le département de la Sécurité intérieure (Homeland Security) et l’État. La secrétaire d’État Hillary Clinton a fait remarquer qu’elle approuvait l’idée d’un budget unique au moment de la publication de la NSS, mais cette proposition n’a pas obtenu un soutien significatif de la part du Congrès [20].

Enfin, le retard pris par l’administration dans la publication de la NSS laisse supposer que c’est bien la stratégie militaire qui détermine la stratégie de sécurité nationale, et non l’inverse. On peut certes comprendre que le bilan de la politique en Afghanistan ait été publié cinq mois avant la publication de la NSS, étant donné la gravité de la situation sur le terrain. Cependant, le choix de l’administration de donner la priorité aux événements actuels risque de porter atteinte à la cohérence des besoins et objectifs de la sécurité américaine que la NSS est censée fournir. De même, la QDR du département de la Défense – censée fournir les forces militaires pour mettre en œuvre la NSS – a été publiée cinq mois avant la NSS, ainsi que la révision de la doctrine nucléaire (Nuclear Posture Review, NPR) de l’administration [21].

Perspectives de mise en œuvre

Il est important de ne pas perdre de vue plusieurs points importants lorsqu’on étudie les réactions positives et négatives qu’a suscitées la NSS d’Obama. Tout d’abord, et peut-être est-ce le plus important, cette administration – comme les précédentes – préférerait ne pas avoir à rédiger un tel document. Elle le fait uniquement parce que, comme les quatre administrations précédentes concernées par le Goldwater Nichols Act de 1986, la loi le lui impose [22].

Deuxièmement, comme l’ont souligné des analystes tels que Stephen Walt, ce qui compte ce n’est pas ce qui est écrit dans le rapport, mais bien ce que font ces administrations. Ce rapport a été publié seize longs mois après l’entrée en fonctions de l’administration Obama. Or, avant même que le président n’ait publié sa stratégie, il avait déjà triplé le nombre de soldats en Afghanistan et quadruplé le nombre d’attaques par drones le long de la frontière pakistanoafghane ; il avait presque mené à bien le retrait de toutes les forces de combat américaines d’Irak ; il avait proposé à l’Iran des négociations sans préconditions ; il avait exposé, dans son discours de Prague, son objectif d’éliminer les armes nucléaires ; il avait, dans son discours du Caire, tendu la main au monde musulman ; il avait fait pression sur Israël pour qu’il cesse les implantations de colonies ; il avait organisé une conférence sur la prolifération nucléaire ; il avait signé un nouveau traité START avec la Russie ; il avait soumis au Congrès deux budgets de défense ; et il avait laissé s’accumuler plus de dettes que presque l’ensemble de ses prédécesseurs réunis.

Troisièmement, le vrai test, pour toute stratégie de sécurité nationale, est de savoir si le président va l’utiliser pour élaborer une politique pour atteindre ses objectifs. Bush a publié sa NSS sur la guerre préventive en septembre 2002, et cette NSS a préparé le terrain pour l’invasion puis l’occupation de l’Irak en mars 2003. Plusieurs semaines après l’invasion, Bush avait déclaré : « Mission accomplie ». Toutefois, plus de sept ans après, et après la perte de près de 5 000 vies américaines, des dépenses de plus d’un milliard de dollars, il est difficile de dire que l’Irak est une démocratie pacifiée et stable qui sert les intérêts américains au Moyen-Orient et que le monde est plus sûr.

Pour beaucoup, la stratégie employée par l’administration Obama dans l’élaboration de ses politiques envers des pays aussi importants qu’Israël, l’Iran, l’Irak et l’Afghanistan n’a pas encore rencontré de succès significatif. D’autres soutiendront qu’il est encore trop tôt pour se prononcer [23].

Malgré tout, il est clair qu’Obama a progressé vers l’élaboration d’une stratégie qui obtient un soutien plus marqué des Américains et de nos alliés de par le monde que la stratégie de Bush. Qui plus est, le président a évolué d’un désaveu purement rhétorique des principes de l’ère Bush, pour promouvoir un programme de politique étrangère progressiste. Cette politique ne peut certes pas être résumée en un slogan, comme la politique d’endiguement. De cette NSS centriste, pragmatique de l’administration Obama, nous pouvons en relever les caractéristiques suivantes :

• multilatéraux si nous le pouvons, unilatéraux s’il le faut ;
• la force militaire doit être utilisée en dernier recours ;
• combiner tous les instruments de la puissance nationale ;
• pratiquer ce que nous prêchons en maintenant nos valeurs ;
• vivre selon nos moyens.

Si Obama continue d’accorder la priorité à ces caractéristiques, sa NSS sera peut-être celle qui obtiendra l’adhésion des Américains et des pays étrangers, au même titre que la stratégie d’endiguement pendant la Guerre froide.